פסק-דין בתיק ה"פ 41636-12-10

1.      המבקש הוא מושב המאוגד כאגודה שיתופית (" המבקש" או " המושב"). המשיב (" המשיב" או " המינהל") הוא תאגיד על פי דין המנהל, מכוח חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 , את קרקעות המדינה, הקרן הקיימת לישראל ורשות הפיתוח בהתאם למדיניות הנקבעת על ידי מועצת מקרקעי ישראל (" המועצה").

2.      התובענה בתיק זה היא בקשה לפסק דין הצהרתי שיקבע כי שומת שוויים של מגרשים בפרויקט הרחבת המושב, שנערכה בידי השמאית פ' נוי (" נוי") ביום 22.7.09  בגדר הליך השגה שהגיש המבקש, היא השומה המחייבת לצורך קביעת שוויים של המגרשים, וכי המושב רשאי לממש את תכנית ההרחבה בהתאם להחלטה 1084.

רקע

3.      המושב שוכר שטחים המיועדים לחקלאות, למבנים משקיים, למבני מגורים ולמבני ציבור. שטחים אלה מצויים בבעלות המדינה וידועים כשטחי "משבצת המושב". שכירות השטחים מוסדרת בחוזי שכירות שנחתמו בין הצדדים מעת לעת, אשר האחרון שבהם נחתם ביום 16.12.09 לתקופה שבין 1.10.09 לבין 31.8.14.

4.      המושב יזם את תכנית המתאר חכ/28/ה (" תכנית המתאר"), שמטרתה הרחבת היישוב בכ-80 מגרשי מגורים אשר יאפשרו לבני המושב לבנות בו את ביתם.  במסגרת התכנית שונה חלק מייעוד הקרקע מייעוד מעורב של מבני ציבור, מגורים בנחלה, מבני משק בנחלה ועוד לייעוד של מגורים. התכנית אושרה ופורסמה למתן תוקף ביום 7.9.99 .

5.      בהתאם לסעיף 5 להחלטת המועצה 959 מיום 4.2.03, שעניינה בנייה למגורים באגודות יישובים חקלאיים (" החלטה 959"), את המגרשים המיועדים לבנייה למגורים בהרחבה יקצה המינהל לאלה שהמושב המליץ עליהם, וזאת בכפוף לתשלום דמי חכירה מהוונים ותוך גריעת המגרשים ממשבצת המושב.

6.      ביום 3.5.06 בוטלה החלטה 959 ובמקומה התקבלה החלטת המועצה מספר 1084 (" החלטה 1084"), אשר הוראותיה לעניין הקצאת המגרשים למגורים נותרה בדרך של הקצאת מגרש על פי המלצת המושב למינהל. בסעיף 6.3 להחלטה 1084 נקבע כי שווי המגרשים שאושרו להרחבה ייקבע בשומה פרטנית שיערוך השמאי הממשלתי או שמאי המינהל.

7.      ביום 29.11.07 הגיש המושב למינהל בקשה לקבלת מידע מוקדם בקשר לתשלום דמי היוון למגרש 1028, שהוא אחד מן המגרשים הכלולים בהרחבה (" המגרש"). לצורך שומת שווי המגרש מונתה השמאית נוי, והיא ערכה ביום 15.5.08 שומה בסך  1,100,000 ש"ח לא כולל מע"מ ודמי פיתוח. המושב הודיע על כוונתו להשיג על השומה, ובמכתב מיום 7.8.08 השיב המינהל כי לא ניתן להגיש השגה על שומה אשר ניתנה רק לצורך קבלת מידע מוקדם, וכי ניתן להגישה רק לאחר קבלת אישור על הקצאת המגרש ותשלום בגין דמי החכירה הנדרשים, כאשר 75% לכל הפחות ישולמו במזומן והיתרה בערבות בנקאית. המושב לא נקט כל פעולה מעבר לכך והעניין ירד מסדר היום.

8.      ביום 16.12.08 הגיש המושב למינהל בקשה נוספת לקבלת מידע מוקדם. המידע שהתבקש עתה היה בדבר דמי חכירה מהוונים לכלל המגרשים הנכללים בתכנית ההרחבה. בהמשך, נערכה שומה נוספת על ידי נוי, ושומה זו אושרה בידי השמאי הממשלתי המחוזי ביום 27.10.0 וביום 13.1.10 הגיש המושב השגה על שומת המגרשים. ההשגה נתמכה בשומה שנערכה מטעם המושב על ידי נ' פרמינגר, שבה נטען כי יש להפחית את ערך המגרשים מאחר שאינם זמינים לבנייה ומאחר שסחירותם אינה מלאה, וכי המינהל טרם ביצע את הפיתוח. ההשגה הועברה להכרעת השמאי הממשלתי, וביום 26.5.10 התקיים דיון בפניו. בדיון הועלתה טענה בעניין גובה ההוצאות שיידרשו לשם פיתוח המגרשים, והליך ההשגה נעצר לשם קבלת מידע מהמינהל בדבר גובה הוצאות הפיתוח שאושרו לגבייה.

9.      בחודש יולי 2010, בעוד הצדדים ממתינים לתשובתו, הודיע המינהל לשמאי הממשלתי על הקפאת הליך ההשגה, וזאת נוכח הוראותיה של החלטת המועצה 1180 (" החלטה 1180"), שקיבלה תוקף ביום 10.5.09 ותיקנה את החלטות קודמות של המועצה. בסעיף 5.2 של החלטה 1180 נקבע כי תנאי מוקדם לשיווק מגרשים בהרחבה על פי המלצת האגודה, ובפטור ממכרז, הוא עריכת שיווק מקדים, בדרך של מכרז, של עשרה אחוזים מהמגרשים המיועדים לשיווק בהרחבה.

10.  ביום 18.8.09 קיבל המינהל את החלטה 2526 (" החלטה 2526") הקובעת הוראות מעבר להחלטה 1180 שבהן נקבע, בין היתר, שהחלטה 1180 לא תחול במלואה על בקשות להקצאת מגרש שהוגשו למינהל בצירוף כל המסמכים הנדרשים עד לתאריך 10.5.09 (המועד שבו נכנסה לתוקף החלטה 1180).

טענות הצדדים

11.  המושב טוען כי יש להחיל בעניינו את החלטה 1084 ולפעול כאמור בסעיף 6.3 שלה, היינו שדמי החכירה שישולמו  למינהל ייקבעו על יסוד השומה הפרטנית שערך  השמאי הממשלתי או שמאי המינהל, ללא דמי פיתוח. לטענתו, שמאות זו נערכה כבר והוגשה עליה השגה בפני השמאי המחוזי, והיא מחייבת את המינהל.

12.  לטענת המושב, הוא החל בהליכי השגה על השומה חודשים רבים קודם למועד כניסת החלטה 1180 לתוקף, והודעת השמאי המחוזי ביום 22.4.10 בדבר קבלת פניית המינהל אליו שיטפל בהשגה התקבלה כשהחלטה 1180 הייתה בתוקף מזה כשנה. על המינהל היה להעלות טענותיו בעניין בהזדמנות הראשונה ומשלא עשה כן, הרי שהסכים להליך. כמו כן, הדיון בפני השמאי הממשלתי התקיים ביום 26.5.10 ובמסגרתו העלה כל צד את טיעוניו, ורק ביום 15.8.10 הורה המינהל, באופן חד צדדי, לשמאי המחוזי שאין לדון בהשגה נוכח כניסתה לתוקף של החלטה 1180.

13.  עוד טוען המושב כי הליך ההשגה הוא הליך שיפוטי או מעין שיפוטי שנקבע בהחלטת המועצה, ואין לסטות ממנו. התנהלות המינהל עולה כדי הפרת הסכם והמינהל, בהתנהלותו במשך שנתיים (עריכת שומות, קבלת תשלום בעבור אגרות, פנייה להליך השגה ודיונים בו), הכיר בזכות המושב להגיש השגה ואף נקט צעדים אופרטיביים למימוש הליך זה.

14.  המושב טוען עוד כי התנהגות המינהל היא בניגוד להחלטה 798 של המועצה, הקובעת את אופן הליך ההשגה על שומת המינהל, וכי הוראות ההחלטה אינן מקנות למינהל זכות לסטות או לבטל את הליך ההשגה בעיצומו. סיכול הליך ההשגה על ידי המינהל פוגע באינטרס ההסתמכות של האגודה, חבריה והמומלצים מטעמם אשר מבקשים לממש את זכותם בהתאם לשמאות פרטנית שיערוך השמאי המחוזי. גם אם הליך ההשגה מקורו בטעות המינהל, הרי שאין בכך כדי להקנות לו את הזכות לחזור בו מקביעותיו לעניין שווי המגרשים כפי שנקבעו בהליך ההשגה.

15.  עוד טוען המושב כי המינהל מחיל את הוראות 1180 באופן רטרואקטיבי. לטענתו, סעיף 10.2 להחלטה 1180 קובע כי על המינהל לקבוע הוראות מעבר תוך 45 יום ממועד קבלת ההחלטה, אולם הוראות המעבר הותקנו בחלוף כשנה ממועד קבלת החלטה 1180, והמינהל החיל את הוראות המעבר באופן רטרואקטיבי כשנה לאחור. הוראות המעבר לא היו קיימות עת פנה המושב בהליך ההשגה למינהל, וגם לא בעת הדיון בפני השמאי המחוזי. לפיכך היה על המינהל לנהוג בעניינם כאמור בהחלטה 1084.

16.  לחילופין נטען כי הוראה 101 של האגף החקלאי (של המינהל) התקבלה כדין, והיא הוראת המעבר החלה בעניינו של המושב. בהתאם לסעיף 17.2.1 להוראה זו, לא יידרש מכרז מקדים כאשר קודם לתאריך 10.5.09 התקבלה החלטת אספה הכללית המייעדת את מגרשי ההרחבה לבני היישוב, מספר המגרשים זהה למספר הנחלות המאוישות וקיימת תכנית מתאר מאושרת. המושב טען כי קיימת החלטת אספה כללית עוד משנת 1994 לערוך הרחבה במושב, ולפיה המגרשים מיועדים לחברי האגודה. המושב טוען כי יש לראות החלטה זו כהחלטה המייעדת את המגרשים לבני המושב. כמו כן, תכנית ההרחבה אושרה ביום 7.9.99 במסגרת תכנית המתאר ומספר המגרשים בה המיועדים לבנים זהה למספר הנחלות. מכאן נטען שהמושב עומד בתנאי הוראות המעבר, ויש להמשיך בהליך ההשגה שהחלו בו בהתאם להחלטה 1084.

17.  מנגד טען המינהל כי המגרשים הכלולים בתכנית ההרחבה הם משאב ציבורי אשר ראוי שהתשלום עבורו יהיה בהתאם לערכו האמיתי שאותו יש לקבוע על פי המנגנון של מכרז מקדים שנקבע בהחלטה 1180. נטען כי העניין האמיתי העומד ביסוד הבקשה הוא ניסיונו של המושב להימנע מן הצורך לשלם עבור המגרשים את ערך השוק שלהם תוך הסתמכות על מנגנוני הערכה שנוסו בעבר והסתבר שאין בהם די.